Relatório do Banco Mundial
Capítulo XV
- Os gastos com programas para o mercado de trabalho são desequilibrados em favor de programas passivos (de apoio à renda); eles não são bem elaborados para incentivar o emprego formal e estável. O Brasil gasta 0,9% do PIB em programas passivos para os desempregados. Esse percentual aumenta para 2,4% do PIB se forem incluídos programas extraorçamentários, como o FGTS. A concepção desses programas (acesso ao Seguro- Desemprego e ao saldo total do FGTS) pode estimular uma alta rotatividade de mão de obra, em vez de favorecer empregos mais estáveis. O país também gasta recursos significativos com subsídios salariais, que podem chegar a 0,21% do PIB (Abono Salarial de 0,16% e Salário- Família de 0,05% do PIB). No entanto, esses programas parecem ser ineficazes para reduzir o desemprego ou incentivar a formalização do trabalho, uma vez que os trabalhadores somente recebem o abono após 5 anos de emprego formal. Por outro lado, o Brasil gasta somente 0,2% do PIB (incluindo os gastos extraorçamentários do Sistema S) em programas ativos para o mercado de trabalho, tais como programas de recolocação e treinamento. Em comparação, os países da OCDE gastam, em média, cerca de 1,0% do PIB em tais programas.
Eficiência e incidência dos programas para o mercado do trabalho e assistência social
- O “sistema de proteção social” do Brasil não é realmente um sistema, pois é composto por uma série de programas sobrepostos e mal articulados. Ele evidencia o fato que os custos possuem pouca relação com o número de beneficiários, e, na verdade, não há consistência nos níveis de benefícios de cada programa.
- De todos os programas de assistência social, somente o Bolsa Família é bem direcionado e eficaz em termos de custo. O Bolsa Família constitui a única rede de proteção significativa para os pobres não idosos, principalmente as famílias com crianças. As despesas com o Bolsa Família aproximam-se de 0,45% do PIB, o que é relativamente baixo, considerando que o programa beneficia quase 14 milhões de famílias, ou cerca de 40 milhões de pessoas. Isso se deve aos baixos níveis dos benefícios (R$ 53 por pessoa ao mês em 2015). O programa é bem direcionado: 57% dos beneficiários encontram-se entre os 20% mais baixos na distribuição de renda. Estimativas do impacto da recessão econômica sobre o desemprego e a pobreza indicam a necessidade de expandir o programa em cerca de R$ 1,8 bilhão para proteger a subsistência dos que caírem abaixo da linha de pobreza (Skoufias et al., 2017).
- Uma comparação da incidência de vários programas de proteção social indica que, além de serem fragmentadas, as despesas também não são bem direcionadas. Embora o programa Bolsa Família seja muito progressivo, o BPC, em contraste, não é bem direcionado: 70% dos benefícios cabem aos 60% mais ricos, e somente 12% dos benefícios cabem aos 20% mais pobres da população. Na verdade, o quintil mais rico recebe muito mais em subsídios previdenciários e BPC que o quintil mais pobre recebe em Bolsa Família. O Abono Salarial também não é progressivo, com 67% dos benefícios dirigidos aos 60% mais ricos.
- O custo do BPC deve triplicar até 2035 devido a uma série de fatores. Estima-se que as despesas com o BPC cresçam rapidamente devido à indexação dos benefícios ao nível e aos ajustes do salário mínimo; às projeções demográficas; e à tendência crescente de “judicialização”, ou obtenção de benefícios por meio de ações judiciais (MPOG, 2016). Uma simples simulação da pressão fiscal estimada no âmbito do BPC evidencia o fato que, com base nas regras atuais, as despesas do programa devem crescer de 0,7% do PIB em 2015 para 1,1% do PIB até 2025, e 1,6% do PIB até 2035.
- O número de pessoas com acesso ao BPC pode crescer ainda mais, caso seja reduzido o acesso ao RGPS, como resultado, por exemplo, da exigência de atingir pelo menos 25 anos de contribuição, como propõe a reforma da previdência. Muitos brasileiros do grupo mais baixo de renda (às margens da economia formal) têm poucas chances de atingir 25 anos de contribuição. Muitos desses trabalhadores podem vir a depender dos benefícios do BPC, que são não contributivos. A crescente parcela de Benefícios de Prestação Continuada (BPC) concedidos judicialmente indica que os tribunais parecem considerar tais demandas justificadas. O aumento líquido dos custos orçamentários provavelmente será limitado, pois as contribuições ao sistema RGPS desse grupo de trabalhadores são pequenas e, diferentemente do RGPS, o BPC requer prova de necessidade e não paga o décimo terceiro. No entanto, a falta de incentivos para contribuir para o RGPS pode resultar no aumento da informalidade. Para solucionar esse problema, talvez seja necessário oferecer aos trabalhadores com menos de 25 anos de contribuição um benefício por prazo determinado que reflita o valor de suas contribuições (de forma a reduzir as saídas antecipadas), ou reduzir o valor dos benefícios por incapacidade.
Ricardo Bergamini
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